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美国湿地政策带给我们的启示

中国花木10月30日资讯： 本站从湿地中国获悉 摘要：加强湿地保护已成为国际湿地学界的共识，国际湿地学术界、有关国际组织和各国政府都开始重视湿地保护与管理。美国等发达国家在湿地保护方面的研究和实践居国际领先地位，本文考察了美国有关湿地的各种定义以及美国湿地政策的演变过程，并对可供借鉴之处加以概括。

一、美国湿地政策沿革

美国联邦湿地政策的演变大致可分为三个时期，即湿地开发期、政策转型期和 零净损失 期。这三个时期贯穿整个美国历史，在殖民和国家扩张时期，对湿地转换成其他用途的激励导致了湿地的损失。直接鼓励湿地转换的激励机制一直持续到20世纪后期，随后直接和间接的激励逐渐被取消，保护湿地的政策才渐渐地被公众所接受。随着 零净损失 目标的采纳，保护和恢复湿地的努力也加速了。

(一)湿地开发期 在殖民的最初阶段，农民避开湿地而喜欢具有良好水源、树木条件的旱地。直到19世纪末，当易接近的农地变得稀缺时，农民才热衷于转向先前避开的湿地试验机怎么才能正确的使用。虽然湿地需要花费相当大的排水费用，但即使这样，这些湿地最终还是一笔更好的交易。

为了鼓励农民开发湿地，国会在1849年、 1850年和1860年的《沼泽地法案》(Swampland Acts)中拨给15个州64.9百万英亩湿地。国会希望各州开发湿地，在湿地上建筑防洪堤和排水沟，减少洪涝灾害，消除蚊子繁育区。各州几乎把所有的准予开发的湿地全部转让给私人，而其中大部分湿地被转成它用。从那时起，许多联邦项目为湿地转变提供激励，包括农业补贴，为防洪、灌溉及水力发电而支援水库建设，支持公路项目，提供洪灾救济和洪水保险，为林业提供补贴和税收激励，在联邦土地上建立放牧政策等。

农业补贴是一种间接的激励机制，它起到了加速湿地转变的作用。曾有学者对费用和这些补贴的总体公共效率提出质疑。为此，美国内政部开展了一系列研究，无一遗漏地探究补助金在湿地转变中的角色，研究发现，补助金确实促进了湿地转变。

(二)政策转型期 即使是在湿地转变继续处于快速步调的20世纪初期，科学家、环保主义者和一部份公众已经开始认识到湿地独特和重要的功能及价值。随着剩余湿地供给的日益减少，湿地价值变得更加广为人知。公众态度和公共政策开始从支援和补贴湿地转变转移到鼓励湿地保护和恢复上来。在这一时期，有几项政策措施特别值得注意。

1.《洁水法》第404节许可证计划 1972年的《联邦水污染控制法修正案》第404节(Section 404 of材料则以PP-LGF20为主;主要力学性能突出高模量高刚性 the Federal Water Pollution Control Act Amendments)建立起一个许可证计划，以此管制在湿地上排放挖掘物和填充材料。虽然最初的规定仅把管制范围限于通航水道，但一个联保证济南试金机器可以正常的运转工作邦地方法院要求美国陆军工程师团把管制范围扩大到 独立水系 。1977年最后颁布的法律更名为《洁水法》(Clean WaterAct)，其中明确规定，管制范围包括 独立湿地和湖泊、间歇溪流、湿草原坑洞和其他水系 。与此同时，也有另一种呼声要求缩小管制范围，但缩小管制范围的努力在《洁水法》的辩论中被否决了。

《洁水法》第404节授权陆军工程师团和环保署，对进入美国水的挖掘排放物及填充材料进行管制，这里的水包括普通湿地，甚至还包括独立于通航水体的湿地。土地所有人若要在湿地上排放挖掘物及填充材料，必须事先从陆军工程师团处获得一个许可证。这里需要说明的是，第404规章不是一个狭义的技术管制过程，而是一个公众评论程序，允许所有的利益集团或个人对湿地转换的潜在不利影响作评论。从这个意义上讲，第404节承认湿地的公共物品属性，允许垂盆吊兰受影响民众权衡潜在的消极效果，提出与许可证追求者相反的意见。

如果存在一个可操作的备选方案，并且此方案比土地所有人提出的方案对水生环境的损害更小，或者土地所有人提出的方案将使国家水体显着退化，那么这一方案就得不到许可。也就是说，许可证申请人必须证明自己活动的每一步都避免对水体的破坏，使损失减到最小，万不得已的情况下，要通过恢复或者建立替代湿地的方法来补偿不可避免的损失。陆军工程师团有权发行一般性的、全国性的许可证，适用于任何类型的与排放挖掘物及填充材料有关的活动。

2.大沼泽条款和税制改革 1985年出台的《食品安全法》中的湿地保护条款(一般称为大沼泽条款，Swampbuster provisions)以及对1986年税收改革法案(the Tax Reform Act)的修改，实际上是为了在很大程度上消除政府以农场计划收益和减免所得税形式对湿地转变采取的间接援助。

在大沼泽条款下，如果一个农场项目要排干被保护湿地上的水，那么这个项目的收益将被农业部长否决。被否决的收益包括直接支付、价格援助贷款、农业灾害支付、农场储备设备贷款及某些联邦保险或保证贷款等。换句话说，如果农场主的农场计划违反大沼泽条款，那么他将失去原有的政府针对农业的各项援助和支持。

《食品安全法》也把商品补贴计划里的重点从价格扶持转向收入扶持。通过无追索权商品贷款运作的价格扶持计划，是为扶持市场价格而设计的。价格扶持计划有鼓励 搭便车 倾向，因为所有生产者都能从高价格中受益，而价格提高是由于缩减面积和政府购买农场主的商品股票所引起的。收入扶持则作为差额补贴直接付给参与者的，防止搭便车，并在市场回报低、扶持付款高的情况下显着增加潜在的大沼泽条款惩罚。

先前投资于排水及清理场地的资本，允许被看作每年的费用，从而在资本盈余中享受优惠税收待遇，而税收改革法案取消了这一规定。虽然税收激励的价值随生产者的收入而显着变化，但这些变化显着增加了湿地转换为农地的税后成本，并且基本上失去了在税收上隐藏非农收入的机会。

(三) 零净损失 期 湿地 零净损失 (No Net Loss)目标最初是在 国家湿地政策论坛 上提出的。1987年，环保署署长汤姆斯 李(Tho mas Lee)要求 保护基金会 召集一个河谷南星由环境、农业、商业、研究机构、政府部门等各领域领导人组成的精英小组，讨论改良湿地管理方法的议题。该论坛的讨论结果认为，联邦湿地 零净损失 是一个合理的政策目标，这一目标的含义被解释为：任何地方的湿地都应该尽可能地受到保护，转换成其他用途的湿地数量必须通过开发或恢复的方式加以补偿，从而保持甚至增加湿地资源基数。随后， 零净损失 目标相继被布什和克林顿政府所采纳。

有两个农业计划对湿地恢复的影响比其他任何计划的影响都要大：一个是保护储备计划 (Conservation Reserve Program)，这一计划使那些已被转变成种植用途的湿地得以退耕10年；另一个是湿地储备计划(Wetlands Reserve Pro gram)，这一计划的主要目的是购买那些已被转为作物生产的湿地的永久地役权，并把它们恢复为湿地。

二、美国湿地政策评价与思考

回顾美国湿地政策的演变过程，以下几点值得我们借鉴：

(一) 零净损失 目标体现了开发与保护并重的思想 零净损失 目标是美国湿地政策的精髓，该目标虽然要求稳定并且最终增加湿地的存量，但并不表示个别湿地将在任何情况下不能触及，而仅仅是指全国的总体湿地量在短期内达到增减平衡，在长期有所增加。据陆军工程师团声称，为了赔偿在1993 2000年间损失的2.4万英亩湿地，已经新建了4.2万英亩湿地。对湿地 零净损失 的理解不仅仅停留在数量上，还包括湿地所提供的功能和服务也没有净损失。因此，除了在新建和恢复湿地上作努力外，维持和改良剩余湿地的质量也是他们所追求的一个重要目标。这样的政策目标，既兼顾了开发的需要，又可以保证湿地对社会所提供的充足的服务。

(二)在公共利益与私人利益之间取得平衡 湿地可以为鱼类和野生动植物提供栖息地，可以保护水质，防止土壤腐蚀，减少洪灾，并在美学上提供宜人的开放空间和娱乐场所等，湿地所具有的多种功能使得其具有公共物品的性质。社会重视湿地的价值，但是私人地主通常发现将湿地转换成其他可能的用途对其更有利，在美国本土的48个州里，约82%(木麻黄科9.2千万英亩)的湿地和前湿地为私人所拥有。私人有转换湿地的权利，而保护铃兰湿地能够给公众带来收益，决策者和社会要在这两者之间进行权衡，这也正是湿地政策复杂的原因所在。美国在湿地政策上所追求的 零净损失 目标，目的就是要在公共利益和私人利益之间取得一种平衡。例如《洁水法》404节以调整检查过程的方式实施 零净损失 目标，对于小的转换用一般许可证处理，对于比较彻底的转换，则仔细检查方案的社会成本和私人收益，对每一份许可证的私人利益和社会成本之间的平衡问题都要进行详细的评估。

(三)通过市场手段来实现政府的政策目标 纵观美国湿地政策的演变过程，无论是早期的鼓励湿地开发政策还是后来的 零净损失 政策，最终都是通过市场手段来实现的，而非行政命令或强制手段。例如，19世纪期间各州的湿地津贴用于防洪堤和排水支付，允许湿地转变为农业生产。直到1985年，农场项目支付还是取决于作物的基本面积，从而刺激农户从湿地中创造出更多的农田。这种增加湿地转换报酬的经济方法有效地影响了土地所有者的决策。近年来制定的保护和恢复湿地的政策，也主要是通过补贴、税收优惠、购买湿地永久地役权、增加湿地转换成本等市场手段来实现的，从而显着减少了湿地转换的数量。

(四)各个部门和各项政策之间要互相协调 美国在制定和实施湿地政策的过程中，注重各个部门之间的高度协调和各项政策之间的密切配合。例如，继《洁水法》(1977)404节规定许可证制度后，湿地转换为农地的门槛提高了；而《食品安全法》(1985)中的大沼泽条款着手解决联邦农场政策和湿地保护之间的冲突问题，对那些破坏湿地的农场项目不给予政策扶持；随后，《税收改革法》(1986年)取消转换湿地成本的税收优惠待遇，进一步提高湿地转换的成本。这一系列政策环环相扣，互为补充，极大地增强了政策实施效果。又如 零净损失 目标的出台，是由环境、农业、商业、研究机构、政府部门等各领域领导者共同参与讨论的结果，体现了各部门之间的高度协调。紧接着《紧急湿地资源法》放宽了湿地贷款法的权限，免去了先前的预付款规定；北美湿地保护行动创设湿地信托基金会，并且成立北美湿地保护委员会来负责湿地恢复工程的审批工作；再加上保护储备计划和湿地储备计划的密切配合，使 零净损失 政策得以顺利实施。

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