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财政部官员解析县乡政府精简奖励政策

财政部官员解析县乡政府精简奖励政策

《1+1》2008年9月10日播出《县乡财政困难：补还是治？》，以下为节目实录：

财政部出台政策，县乡两级政府精简一人奖励4000元，撤并一个乡镇奖励50万。政策出台引发公众质疑，地方政府机构臃肿，用财政奖励刺激政府减员是否合适？又是否是一种长效措施？地方财政分配不足，基层政府财政困难，面对运转压力，究竟什么样的方法更有效？我们还需怎样的努力？《1+1》正在解析。

演播室主持人(王跃军)：观众朋友您好，欢迎收看《1+1》。

有这样一句顺口溜叫拆东墙补西墙，墙墙有洞，借新债还旧债，债债难清，用这句话来说在一些地方县乡财政方面的一些困难。那么县乡财政的困难怎么样来解决呢？不久前财政部出台了相应的政策，公布了2008年中央财政对地方缓解县乡财政困难奖励和补助的办法，应该说措施很多，但是在这些措施当中有一些却引发了热议或者说是争议，我们先来看一个片子了解一下。

解说：

精简一人，中央奖励4000元，撤并一个乡镇或区公所奖励50万。如果您是一名乡镇领导，当接到这样的红头文件，您会有怎样的反映？是奖从天降的喜悦油然而生？还是左右为难，不知所措。

9月7号，财政部站发布2008年中央财政对地方缓解县乡财政困难奖励和补助办法，其中指出，中央财政对各地2007年县乡政府精简机构和人员给予一次性奖励，撤并一个乡镇或区公所奖励50万元。和2006年相比，县乡政府每裁减一名财政供养人员奖励4000元，而如果财政供养人员增长超过全国地方平均水平项目建设期预计10个月，超出一人扣减500元。这条奖励政策刚一公布，各大媒体纷纷转载，争论之声不绝于耳。

甲说，县乡政府精简机构是份内之事，中央财政出钱加以利用变了味儿；乙说裁减冗员，凭啥拿纳税人的钱；丙说，这种奖惩力度无异于隔靴搔痒；丁说，机构改革岂能玩起数字游戏。人们为之掀起了脑力风暴，有数学爱好者做起了加减法，减编一名奖励4000，超编一名仅扣500，先超编，再简编，就有了3500元的差价。

1982年1月13号，邓小平在一次讲话中指出，“精简机构是一场革命”，自此之后，国家出台了各种精简机构的措施，取得了显著的效果，但一些县乡政府机构却陷入了精简，膨胀，再精简，再膨胀的怪圈。有报道说，一个县的正副县长就多达17人，有一个乡镇镇级政治领导就有50多个。为此，各地政府想出了一些精简机构的招数。

湖北省2005年率先在全国试点，推行财政与编制上公开，130多万工作人员的实名信息也全部在上公开接受群众监督。两年来清理出吃空饷人员数千人。最近，河南省商丘市出台文件规定，如果公务员辞职创业，可按照其本人工龄乘以5，乘以上年度月平均工资的标准，给予一次性经济补偿。除此之外，为了精简人员，有地方规定，干部实现轮岗上班，减轻编制压力，还有一些地方规定，达到一定工作年限和年龄较大的公务员如果愿意提前退休，根据提前退休时间增加一档至三档的工资。

丁聪有一幅漫画耐人寻味，甲说，请你谈谈你公司精简工作的经验，乙说，我们对机构精简工作很重视，从公司下属各单位抽调了七人组成精简办公室，又调了五人组成机构精简验收小组。有人说政府机构精简之难难于上青天，每次政府机构精简代价都不小。如今政府用真金白银奖励精简的政策能真正奏效吗？怎样才能让机构精简这个老大难问题药到病除呢？这个问题值得重视。

主持人：裁减一个人要奖励4000元，这对于精简机构和人员会起到什么样的作用？同时对于缓解县乡的财政困难会有什么样的效果？今天我们请来了财政部财政科学研究所的副所长刘尚希，欢迎您刘所长。

刘尚希(财政部财科所副所长)：你好。

主持人：刘所长，实际上像这个政策出台之后，大家所热议的主澄广花要集中在这一点上，比如说裁减一个人奖励4000元，大家都会觉得，按照国家，按照各个省相关编制管理的规定，你本来超编了应该是惩罚的，为什么现在要奖励呢？大家觉得这样的做法不妥，你怎么看？

刘尚希：对这个问题要历史的看。因为过去县乡财政机构臃肿的问题确实一度是存在的，所以有些人浮于事的这种现象存在。面对这么一种情况，有的为了推进乡镇机构的改革，包括县这一级，进行适当的精简是有必要的，这个必要性实际上目的还是落在怎么转换上头。

主持人：大家觉得你怎么不去罚他？为什么要奖他？

刘尚希：这个罚得看什么情况，如果是个人犯错了，你可以去罚他，他现在这种情况下是在特定历史条件下形成的，不是说某个人的错误，他可以说是在一种体制下形成的一种历史的结构，要解决这个问题，你靠罚是解决不了问题的。

主持人：现在大家还有一种想法，比如说全国现在有2000多个县，如果通过这样一种奖励的办法，相应的部门有没有一种测算？可能在这一项上要拿出多少钱？

刘尚希：在这里我首先还得声上个月明一句，我讲的全是我个人的观点，不代表我供职的单位。

我想他们对这个情况应当心里有数，因为现在乡镇机构改革也不是搞一年两年了，2005年之前就搞过，现在有些地方还在进行乡镇机构改革，但是我觉得它是一个阶段性的事情，不是说全国每个地方都在大张旗鼓的搞乡镇机构改革。2005年的那个时候，我知道是全国性的大张旗鼓搞机构改革，但是现在有些地方可能是出于转换的需要，需要精简一些人员，需要调整机构，而精简机构、调整人员这个是需要成本的。比如说你在这个乡镇机构辛辛苦苦干了很多年，现在说不要你了，你肯定会有想法，这个时候成本谁来掏呢？要从整个社会来考虑。为了整个社会的稳定，为了转换的顺利推进，你就有必要采取一些这种奖励的措施。

主持人：像历史遗留下来的这样一些问题，我们应该采取一些柔性的方法，而不是刚性的方法来解决。

刘尚希：对。

主持人：像现在这样你裁减一个人要奖励4000元，这钱奖给谁呢？比方是用于县乡这种公共财政的支出呢？还是奖励给那些在这个工作当中做出贡献的人？还是对于那些被裁减下去来进行安置的人？

刘尚希：这个实际上是奖给政府。准确的讲，财政部最近出台的新的“三奖一补”的办法是一种转移支付，这个转移支付就是中央转移给基层政府，也就是基层财政，不是说奖到某个人的头上去，这种转移支付我觉得是一种激励性的转移支付，通过这种激励性的转移支付来引导地方政府的一种行为，这种行为就是促使你转换职能，更好的为新农村建设搞好服务。

主持人：就是奖励能更好的调动他们的积极性。

刘尚希：对。所以这里头实际上有两层含义，一个是引导行为，也可以说是引导地方政府改革的行为，从哪些方面改，哪些方面使劲。还有一个，实际上通过这种方式，增加了地方的财力，财力性转移支付。

主持人：大家还有一种担心，很多政策是好的，但是往往是上有政策，下有对策。比如说进行精简，为了拿到这笔奖励，这笔基金，我把体制内的人减掉了，放到体制外，实际上是换汤不换药。在这种情况下，有没有相应的政策，比如说2000多个县怎么减，怎么样能够得到这笔钱，能不能够保障信息的真实性？同时保障这个政策不变味，不走样。

刘尚希：这个是普遍担心的一个问题，因为凭我们现在一种直观的感受，感觉这种政策可能出发的很好，在实施的过程中可能会变形、走样，这种担心是可以理解的，但是我觉得大的方向应当说是没错的。这里头既然方向没错，做的过程里头可能会出现各种各样的问题，我们现在不是说为了避免问题不去做它，而是说怎么样去解决这些问题。实际上“三奖一补”的办法里头最后一条特别强调这个，要加强监督检查，保证信息的真实，避免信息的失真。你想，通过采取一些措施，我想逐步的能大大的减少这种扭曲变形的问题。

主持人：2000多个县。

刘尚希：现在是2000多个县，但是现在这个办法不是说针对2000多个县同时铺开，它是说你有精简机构这种任务的县就给你，如果说你的机构精简到已经到位了，比如说2005年那个时候，你的乡镇合并该合的已经合了，该裁员的已经裁了，没有任务了，这个时候还要去减啊？再减不就减没了吗？不是说2800多个县每个县，鼓励大家再重新又精简裁员。

主持人：你刚才说要保证信息的真实性，你怎么保证信息的真实性？有什么样的措施和办法？

刘尚希：还有省一级政府，你这个是要通过省一级政府汇总上来，报到中央财政的。

主持人：在这一次所推行的办法当中，我们还注意到有这样一点，对于在2007年撤并一个乡镇或区公所要奖励50万元，你怎么来看待这一政策它的导向？

主持人：这里面大家还有一种担心，你现在是采取一种奖励的办法，咱不说是人穷志短，至少我没有那么多钱，我会采取一些措施和办法，然后我们来进行精简，但如果地方经济发展好了，我有钱了，会不会出现反弹？

刘尚希：这种担心也是可以理解，有钱了，你是不是需要更多的机构、更多的人员，这要看具体情况。如果说你确实需要，比如说我们面向农村提供更多的公共服务，需要增加人员那就要增加，根据情况，这不能很死板的去看，这个编制定死了就不能动了，根据需要，随着情况的变化而进行调整。我们设置这些机构，设置这些部门，有这么一些工作人员，他的目的是什么？这个要搞清楚，我们这个机构不是说为减而减，它是要促使它转换职能，这个转换职能干什么呢？就是要给广大农民提供公共服务。

主持人：应该说缓解县乡财政方面的困难，通过这种奖励的办法，精简人员和机构只不过是这次财政部所出台政策当中的一条，我们稍适休息之后还会和大家继续来探讨其他方面的举措。

主持人：《1+1》，给您不一样的解析。我们今天关注的是如何来缓解县乡财政方面的困难。

实际上县乡财政方面的困难已经持续了很长的时间，接下来我和硕薹草们来看一个片子，来了解一下相关的情况。

解说：

中央财政喜气洋洋，省市财政勉勉强强，县级财政拆东墙补西墙，乡镇财政哭爹叫娘。这对广泛流传的顺口溜反映了我国十多年来，白树仔虽然国家财政收入的总量不断增长，但是在中央拿大头，地方拿小头的分配格局下，各级财政部门不同命运的真实写照。

以河南滑县为例，作为河南省的一个产粮大县，滑县在2005年前却一直是一个财政上的穷县，财政上的拮据让基层政府的运转面临着巨大的压力。具体到滑县下属的白道口镇，镇上由于有不少的个体私营企业，经济实力尚属滑县前茅，但即使如此，当时已经工作了7年的镇长张金朝过的仍然非常节省。

张金朝(河南省滑县白道口镇镇长)：

车跑不动了，办公室的也给掐了。

解说：

为了省钱，他给每个办公室都安上了电表，一个月限量五度，超过的要办公人员自己负担。而根据财政部的统计，2004年底，在前面2800多个县级单位中，像滑县这样的财政困难县总数就达到了791个。

为缓解这些乡县财政困难问题，在继续加大转移支付力度的同时，2005年，中央财政出台了以“三奖一补”为核心的一系列政策措施。

所谓“三奖一补”就是奖励对经济困难县加大财政转移支付，奖励精简机构改革和粮食主产县，对过去工作做的好的给予业绩补贴。措施实施两年以来，应该说在全国范围内取得了一定的良好效果。

主持人：为切实缓解县乡财政困难，中央自2005年起实施了“三奖一补”激励约束政策，共安排了385亿元的资金。截止2006年，全国财政困难县由2005年的791个减少到27个，困扰多年的县乡财政困难基本解决。<谷蓼/p>

解说：

另外根据财政部统计显示，2006年，全国乡县财力规模达到11631亿元，比2003年增加了5486亿元，三年增长89.3%，很多财政困难县不仅解决了工资拖欠等问题，还在发展乡县经济的基础上增加了教育、卫生、社会保障等民生领域的支出。

与此同时，减员分流的工作也在同步进行。2003年至2006年，各地共撤并乡镇4006个，累计减少财政供养人员87.2万人。

按照财政部日前公布的2008年中央财政对地方缓解县乡财政困难奖励和补助办法，中央财政对各地2007年县乡政府精简机构和人员给予一次性奖励，这已经是财政部连续四年发布该奖励和补助办法了，它体现了政府解决县乡财政困难的决心。同时作为一个连续的政策，它的有效性也有目共睹。不过也有评论认为，依靠增加中央的转移支付力度，帮助县乡政府解决财政困难问题并非长久之计，因为目前县乡政府的困境在于地方政府要承担的越来越多，财政支出的基数越来越大，而与此对应的是没有一个相匹配的财政收入渠道。那么这项奖励和补助办法究竟能不能解决根本问题？还需要哪些配套措施与之共同实施？

主持人：从刚才这个片子当中我们看到一些地方县乡财政方面的困难。这么多年，我也到很多地方进行过采访，也的确感受到在一些县、一些乡财政方面非常大的一种困难和压力。刚才从片子当中看到，每一个办公室安电表，限量五度，我不知道您做没做过这方面的调研，目前从全国范围来看，县乡财政困难到了什么程度？

刘尚希：在以前，我们做过很多的调研，确实县乡财政困难在2005年之前确实到了一个非常大的程度，那个时候可以说全国的县，不包括县级市和市辖区，县级单位不算，就是县和自治县这个范围，全国大概是1500多个。在当时那种情况下确实有差不多一半，700多个不能及时的发放工资，工资都不能正常发放，可想而知困难到什么程度。

主持人：比如说像政府来讲，财政有这么大的困难，原因何在？

刘尚希：是啊，刚才看这个片子的时候，我看到片子也很有意思，我觉得原因非常复杂，这里头我觉得非常重要的一个原因还是我们的财政体制还不完善变频换价格便宜点的。

主持人：表现在哪儿？

刘尚希：财政体制的这种不完善主要表现在大家所说的，就是说我们的财政是层级财政。

主持人：层级财政。

刘尚希：一层一层的层级财政，这种层级财政的特点都是注重本级财政的状况。

主持人：省一级注重省的。

刘尚希：对，省、市、县、乡，都是这样，都是注重本级。它实际上有三个特征，一个特征是以本级财政利益为中心，围着本级财政的利益来转，他考虑问题，出台政策都是注重这个。

第二个是以本级预算为目标，就是平衡。如果说我自己的收支不能平衡的话，那再想办法，一个是发展，开辟财源；再一个，他可以调整收入的划分，在分税制以前，因为收入的划分是根据企业利税关系来划分的，在那个时候就经常调整企业的利税关系，比如把赢利企业拉上来，亏损企业放下去，放下去以后是按税种划分的。在这个过程里头，上级政府就有更大的权利，他可以来进行调整，“附成”于他本级预算的平衡，比如说我把一些大的税种，本级所有任何零星的税种给下去。这是他的第二个特征。

第三个特征就是注重“本级经济”，这是要打引号的本级经济。

主持人：还是省一级注重省一级的，市一级注重市一级的，县乡有各自的注重点。

刘尚希：对，各自有各自的注重点。在过去就是要发展本级的企业，分税制以后，注重发展与本级的税种相关的这些经济。在这种情况下，层级财政都是关注本级，关注本级的情况下可想而知，上级的权利更大，下一级权利相对更小，中央与地方之间90年代分税制改革，整体框架增强中央政府的宏观调控能力，这个方向是对的，但问题是到了省以下以后，省、市、县、乡，层层如此照办，这就出现了所谓的财权一层层上移，而事权在改革过程里头可能是不断变化，比如说新农村建设，还有各个部门出台的各种大的指标和要求，事权就出来了。

主持人：也就是说县乡这一级的事情越来越多，但是他手里的财权越来越小。

刘尚希：是啊。县乡可以说是上面千根线，下面一根针，很多事情都是要靠乡镇政府去完成的，事权增加了，各种各样的大标，这个任务，那个任务都出来了，这个财权可能是上移了，所以就出现了刚才那个片子里头讲的那种情况。

主持人：您所说的问题我们也看到了，比如层级财下面为您介绍液压式材料实验机在搬运进程中的注意事项是甚么?政所造成的目前这样一个状况。像这次财政部出台的一系列举措，针对这个会有一个什么样的促进作用呢？

刘尚希：有啊，这个促进作用实际上一个核心的问题就是要解决，层级财政不是有权吗？你可以把财权拉上来？事权可以放下去吗？他有权利，权利要和什么对称呢？，就是说让他有一种，什么呢？不仅仅是你本级要过好日子，下面你所管辖的一亩三分地里的市、县、乡，纵向的、横向的，各市之间，各县之间，各乡镇之间也得过得去，就是他不仅关注自己，还得关注辖区范围之内的各级财政的财力与事权相匹配的状况。这种机制我们现在还没有完全建立起来，我觉得这种机制叫辖区财政机制，没有建立起来之前，我觉得财政部目前“三奖一补”的办法就是引导省市政府加大对县乡的转移支付。从财政这个角度来说，只能是通过转移这个办法激励他，这是一种激励机制，你这么做了，你加大了地区间财力差异条件的力度，你这个工作做的好，我就给你转移支付，因为财政部门不能下命令。

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